Un elemento central en todo análisis político es preguntarse los “por qué” detrás de cada fenómeno. Todo arreglo institucional es producto de cambios que se dieron por alguna razón, y es necesario conocerlos. También se precisa prever en la medida de lo posible los efectos; aun sabiendo que aparecerán otros imprevistos e incluso indeseados. La política no obedece a leyes naturales como una ciencia.
Dicho lo anterior, no existen reformas que arrojen efectos automáticos. Tales simplismos corresponden más bien al pensamiento mágico. Peor aún, una decisión tomada de esa forma puede llevar a un escenario todavía peor al que actualmente se vive. Sin embargo, las propuestas inmediatistas son más populares que una explicación comprensible para especialistas.
El pasado 15 de abril el periodista Pedro Ferriz de Con entregó a la Cámara de Diputados cuatro millones de firmas que reprueban la existencia de los legisladores plurinominales, producto de una campaña que inició en su espacio radiofónico desde enero de 2010.
El señor Ferriz de Con tiene toda la libertad de hacer cualquier acto de promoción que le redunde en rating. Es más, se espera que todos los comunicadores lo hagan. La pregunta es, ¿qué tan responsable es la propuesta?
Los sistemas mixtos de representación
Antes de entrar en materia comencemos con un poco de teoría. Existen dos grandes familias de sistemas electorales en torno a los cuales se elige un órgano legislativo: los de mayoría (es decir, donde el que alcanza mayoría simple en un distrito gana) y los de representación proporcional (aquellos que permiten la representación de todas las fuerzas políticas de acuerdo a su presencia en una circunscripción).
Ambos sistemas tienen sus ventajas y desventajas. Los de mayoría facilitan la conformación de mayorías en un órgano legislativo al definir un ganador en cada distrito. Sin embargo se excluyen a las minorías, pues no cuentan con el número de asientos correspondiente a su fuerza real. Por otra parte los sistemas de representación proporcional permiten que todos los partidos tengan curules, aunque no facilitan la creación de mayorías si no es a través de coaliciones – y en ocasiones éstas pueden ser inestables.
Por lo tanto la virtud de los sistemas mixtos consiste en que, al combinar principios de representación mayoritarios y proporcionales, asegura simultáneamente la personalización de las candidaturas y la incorporación de las minorías. Su popularidad ha ido creciendo en el mundo por las virtudes que ofrece. En los últimos cincuenta años pasó de utilizarse en Alemania a existir hoy en casi treinta estados.
Conviene hacer unas breves observaciones. En sistemas mixtos los asientos de representación proporcional son usados por los partidos para perfiles técnicos que no serían competitivos en contiendas por distritos de mayoría relativa. Hablamos aquí, por ejemplo, de dirigentes sindicales, líderes partidistas o perfiles externos; dependiendo del instituto político postulante. Es decir, la conformación de las listas forma parte de las estrategias de las agrupaciones políticas y los ciudadanos son quienes votan o no por ellas al verlas en la boleta.
¿Qué sucede en México?
Tal y como expuso Pedro Ferriz al presentar las firmas ante los legisladores, las reformas que insertaron la representación proporcional obedecieron originalmente a la necesidad del régimen priísta por legitimarse a través de la presencia de una oposición. Ese fue el espíritu de los cambios que tuvieron lugar en 1963, al crearse la figura de diputado de partido.
La reforma de 1977 tuvo otro propósito, más cercano a la lógica de sistemas electorales mixtos: incluir a minorías que son excluidas gracias a la lógica mayoritaria. En este caso fueron los partidos de izquierda, que ganaron voz en la Cámara de Diputados. El sistema electoral actual para esta asamblea se consolidó en 1986.
El Senado obedeció a una lógica similar, aunque las reformas obedecieron a coyunturas distintas: abrir espacios a las oposiciones. Entre 1993 y 1996 se crearon las figuras de senador de minoría y la circunscripción de 32 asientos de representación proporcional.
¿Qué problemas tiene el sistema electoral?
Cuando se habla de las reformas al sistema electoral, cada partido (e incluso muchos expertos en la materia) tiene su propio diagnóstico y sus soluciones. Por lo anterior se presentarán algunas consideraciones, algunas personales y otras de la literatura existente.
En primer lugar nuestro sistema electoral es excéntrico por varias razones. Mientras en casi todas las democracias los asientos de mayoría se crean con base en la población (es decir, a cada número de personas corresponde una curul), desde 1977 se tiene un número fijo de trescientos. Esto hace que aumenten los costos para hacer campañas en los distritos con cada redistritación, lo cual lleva a que las elecciones sean cada vez más caras. Además un distrito más grande implica mayor tiempo para atenderlo; aumentando el costo de oportunidad para las labores legislativas.
Segundo, mientras en otros países los asientos de representación proporcional sirven para corregir las distorsiones que generan los de mayoría y por eso su número es variable, en las cámaras del Congreso son fijos y eso genera distorsiones en la representación. Es posible que tal fenómeno sea deseable al sobrerrepresentar a un partido y facilitar la creación de mayorías, pero es conveniente dejarlo claro en los diagnósticos.
El tercer problema es que un sistema mixto en ambas cámaras hace que ambas tengan una conformación similar cada seis años. Casi todas las democracias que tienen órganos legislativos bicamerales diseñaron sistemas electorales distintos para cada asamblea, de tal forma que arrojen diferentes equilibrios de poder y se puedan definir las coaliciones más estables en caso de no haber mayorías.
En cuarto lugar, el ciudadano emite su voto por el candidato del distrito de mayoría, el cual sirve a su vez para la lista que presenta su partido. La posibilidad de que haya dos boletas le ayuda a definir sus estrategias de apoyo. Por ejemplo, podría sufragar por un candidato competitivo y cercano a sus preferencias para legislador de mayoría y aun así apoyar otra opción más afin para la lista de representación proporcional.
De esa forma el problema tiene dos caras. La primera: el ciudadano podría apoyar a personas por las que tal vez nunca votaría al apoyar a un candidato de mayoría carismático. En segundo lugar los partidos pueden imponer sus preferencias en sus listas, independientemente del apoyo que puedan tener en una competencia abierta.
Y por último el ciudadano tiene la impresión de que el Congreso tiene demasiados legisladores por la falta de incentivos que éstos tienen para atender los trabajos parlamentarios gracias a la no reelección. Un diputado o senador desempeñará determinadas funciones como legislar, la gestoría o especializarse en una comisión sólo si percibe alguna utilidad de ello, como sería el premio o castigo de la ciudadanía a través de la evaluación de su gestión en las urnas al competir por el mismo puesto.
Al no haber carreras legislativas la preocupación del representante es por continuar su carrera en algún otro encargo. Y eso significa seguir a rajatabla la línea de sus jefes políticos, pues éstos deciden su siguiente encargo con base en su lealtad. En este juego lo último que importa es la especialización o el trabajo parlamentario.
¿Tenemos demasiados legisladores?
Con lo arriba expuesto se puede observar que el problema del desempeño del Congreso no está necesariamente ligado al número de legisladores y tal vez nada se resolvería son su reducción.
Por ejemplo, según estudios comparados el Congreso de la Unión no es demasiado grande, toda vez que el tamaño de una asamblea correspondería idealmente a la raíz cúbica de a población. [1] Según este cálculo, a nuestro país le corresponderían 464 diputados. Incluso países europeos con poblaciones similares o inferiores a México tienen más legisladores, como el Reino Unido (659 miembros en la Cámara de los Comunes), Alemania (601 miembros en el Bundestag o Francia (577 miembros en la Asamblea Nacional). En todo caso el tamaño genera problemas de eficacia cuando se habla de miles de personas, como en el parlamento de China que tiene 2985 miembros.
Además el problema del funcionamiento pierde relevancia con la existencia de los grupos parlamentarios, cuya función es lograr la cohesión entre legisladores que siguen un mismo programa partidista. En todo caso, si es difícil llegar a acuerdos, es en la negociación de las bancadas – y esto no depende del tamaño del órgano legislativo.
Tampoco se generaría un gran ahorro. Si calculásemos poco más de un millón de pesos por legislador que se elimine, hablaríamos de aproximadamente 250 millones de pesos. Aunque esta cifra es elevada para cualquier bolsillo, no significa un ahorro sustancial. Más bien estaríamos hablando del presupuesto de una subsecretaría mediana de la Administración Pública Federal. Cualquiera de las dos cámaras podría fácilmente readjudicarse tal monto sin que llame la atención.
¿Qué resolvería la eliminación de los asientos de representación proporcional? Tal vez nada de cuanto esperan sus proponentes. En cambio generaría problemas que nadie estima.
En primer lugar, aunque hay legisladores de representación proporcional por los que nadie votaría (y esos lamentablemente son los más conocidos), también es cierto que los más activos pertenecen a esta categoría; toda vez que tienen el mandato de sus partidos para realizar labores específicas y que requieren una especialización técnica.
Por lo tanto, de aprobarse la reducción en el tamaño del Congreso sin la restauración de las carreras parlamentarias, esta reforma debilitaría aun más al Congreso en sus capacidades institucionales. Por ello sería conveniente permitir que los diputados y senadores puedan competir por su mismo encargo antes de tocar este tema. Tal vez hasta nos daríamos cuenta que harían falta legisladores.
Tal vez el principal problema que generaría la desaparición de los asientos de representación proporcional sería el otorgarle mayorías desde absolutas hasta calificadas a un partido. Y la reducción de los espacios de participación para los institutos políticos minoritarios implicaría que éstos podrían adoptar estrategias antisistema, tal y como sucedió hasta 1977 con las izquierdas.
¿Qué cambios se podrían instrumentar?
A lo largo de esta editorial se buscó mostrar que si bien se necesita revisar el tamaño de las cámaras del Congreso, la simple reducción no resolvería los problemas de fondo y generaría otros más graves. Por lo tanto, y de acuerdo con opiniones personales y las posturas que son más afines para quien esto escribe, se pueden establecer algunos cambios.
Para la Cámara de Diputados, que los asientos de mayoría vuelvan a establecerse con base a la publicación, y que los de representación proporcional sirvan para compensar la sobrerrepresentación de un partido.
En cuanto al Senado, sería conveniente cuestionar si de verdad se representan ahí los intereses de las entidades y si es indispensable que todas deban tener el mismo peso. [2] De esa forma, sería conveniente pensar en la conveniencia de establecer un sistema de representación proporcional con 32 circunscripciones, donde cada entidad tenga un número variable de asientos dependiendo de su población. La reforma reflejaría los equilibrios existentes en cada entidad de una forma más eficaz.
Otra reforma implicaría la doble boleta. Es decir, que el ciudadano vote por el candidato de mayoría y la lista de partido de su preferencia por separado. ¿Sería el votante tan sofisticado? Tal vez lo sería en algunos casos y en otros no, pero estamos suponiendo un aprendizaje para todos.
También ayudaría el darle representación a partidos que sean más competitivos. Esto se podría lograr aumentando el umbral de representación, que es hoy del dos por ciento. De hecho la propuesta que presentó el ejecutivo federal en diciembre de 2009 contemplaba aumentarlo al cuatro por ciento. ¿Es esta una medida antidemocrática? No: en Alemania es del cinco por ciento.
Y por encima de todo, cualquier propuesta que se haga en las actuales circunstancias carece de un diagnóstico asertivo, toda vez que no hay continuidad en las carreras políticas. La reelección inmediata de los legisladores es una condición necesaria para conocer lo que no está funcionando y por qué.
En política no existen las soluciones mágicas. Para lograr un cambio es necesario conocer las razones por las que existe un arreglo determinado. No hacerlo es ponerse en manos de quienes proponen, según sus propias agendas, soluciones fáciles y populares; las cuales rara vez arrojan resultados positivos.
[1] Rafael Vergara Tenorio, “El tamaño de las asambleas nacionales”, tesis de licenciatura, México, Instituto Tecnológico Autónomo de México, 1995.
[2] Para un análisis más detallado, ver http://www.fernandodworak.com/www.fernandodworak.com/Ponencias%20y%20conferencias_files/Ponencia%20AMEP%20Dworak.pdf
Artículos Relacionados: