La reforma política en México enfrenta varios obstáculos, entre los que se podrían subrayar dos.
El primero, las democracias emprenden las adaptaciones que se llegan a necesitar con base en un diagnóstico sobre lo que funciona y lo que no. Cuando se reconstruye un estado los cambios se hacen en el conocimiento de por qué el régimen colapsó y lo que se necesita para establecer un pacto más duradero. De no haber un punto de quiebra las transformaciones son graduales, incrementales y permanentes, y muchas veces toman un proceso relativamente largo de socialización[1].
La falta de diagnósticos claros ha llevado a un exceso de propuestas que pretenden cambiar toda la realidad sin pensar en por dónde empezar y para qué. Los partidos presentan iniciativas con base en sus cálculos y expectativas políticos en lugar de pensar en condiciones de gobernabilidad que favorezcan a cualquier órgano político en todo momento. Incluso se observan planteamientos que, lejos de ofrecer una idea sobre cómo se podrían aplicar y su correspondencia con la realidad mexicana, se basan más en la imaginación y el diletantismo; como el debate en torno al cambio de régimen[2].
Un segundo problema es particular a nuestro país: la clase política no tiene interés en plantear los temas centrales. El sistema político mexicano fue diseñado entre los años veinte y cuarenta del siglo pasado para controlar verticalmente las relaciones sociales, a través de una maquinaria política cuyo titular decidía quién podía acceder a los cargos públicos. Dicho modelo operaba en un sistema cerrado y lo más estático posible. Hoy día es cada vez menos eficaz y encierra el riesgo de llevar a un colapso. Sin embargo, y dado que ha permitido a los partidos gozar de privilegios e impunidad conforme fue ganando espacios, su transformación no es discutida con seriedad.
El lunes 18 de julio pasado el gobernador del Estado de México, Enrique Peña Nieto, publicó un artículo donde expresaba su planteamiento en torno a la reforma política.[3] Se hará aquí una análisis sobre los temas que apoya y, en particular, el que deja a un lado: la reelección inmediata de los legisladores.
¿Por qué Peña Nieto se opone a la reelección legislativa?
El tema central de la reforma política es el más polémico: la reelección inmediata de los legisladores. En política no hay panaceas o soluciones globales e inmediatas. Eso pertenece más bien al pensamiento mágico. También hay que tomar en cuenta que, al operar en un entorno sujeto a múltiples contingencias, toda reforma arrojará efectos esperados e inesperados – pudiendo los últimos ser hasta indeseados.
Al respecto se ha dicho en este espacio que la reelección inmediata de los legisladores es la piedra angular de la reforma política, toda vez que daría lugar a otras conductas basadas en la continuidad en el trato de los actores y la responsabilización política al tener los legisladores que competir repetidas veces por un mismo puesto. Sin embargo, y en la medida que eso implica la pérdida de control político por parte de las dirigencias partidistas, el tema se convirtió en un tabú en el debate público.
¿Cuáles argumentos presentó Peña Nieto para oponerse a esta reforma? ¿Qué tan sólidos son?
En primer lugar, afirmó que la reelección podría estrechar de manera desmedida la relación entre grupos de interés económico y representantes populares. Lo anterior, prosigue, desvirtuaría la esencia de la representación popular y dificultaría aun más la construcción de acuerdos.
Semejante afirmación implica que los legisladores actúan de cara a los intereses de la nación y no tienen relaciones con intereses económicos. Y aquí encontramos el primer problema práctico: el PRI está basado en un pacto corporativo con sectores de la producción cuyas dirigencias, entre otros privilegios, han gozado de cuotas de representación en el Congreso de la Unión y las legislaturas locales.
Quizás en opinión de Peña Nieto la CTM y la CNC no persiguen fines económicos, lo cual es respetable. Pero afirmar que unos grupos no deberían mantener relación con los legisladores mientras otros tienen de hecho cuotas de representación es pensar que lo público se mueve entre actores “buenos” y “malos”. Un gobernante con vocación democrática debe garantizar condiciones donde todos los intereses que persigan fines legítimos puedan participar en un entorno transparente.
Ahora bien, la no reelección tampoco garantiza la independencia de los legisladores de esos intereses económicos. Lo que hace es que estas relaciones permanezcan en la opacidad y que, de salir a la luz, nadie se responsabilice porque todos se van en cada elección.
¿Qué traería la reelección? Incentivos para que los diputados y senadores transparenten sus intereses externos, toda vez que un escándalo de corrupción podría arruinar su carrera política. De hecho la regulación del cabildeo surge a partir de denuncias documentadas o de abuso en las relaciones entre legisladores y grupos de presión.[4] El cambio no sería automático, pero dejar las cosas como están garantiza que se mantenga la impunidad.
El segundo argumento contra le reelección es que perpetuaría en posiciones clave a los mismos actores sin permitir la renovación de los cuadros políticos. Señaló que en Estados Unidos la reelección es superior al 90 por ciento y que la popularidad de los congresistas, según Gallup, es del 20%.
Comencemos por lo básico: todos los políticos del mundo esperan permanecer en sus puestos el mayor tiempo posible. La diferencia de otras democracias frente a la mexicana es que, si desean hacerlo, necesitan demostrar que son competentes al competir repetidas veces por el mismo puesto.
Por lo tanto la rotación de los cuadros se da en las democracias modernas de acuerdo a las preferencias de los electores. Si bien es cierto que algunos legisladores permanecen en sus asientos durante muchos años, eso se debe a la confianza que en ellos depositan sus votantes. Ninguno de esos órganos legislativos es un foro de políticos anquilosados: la duración promedio de las carreras legislativas es de 12 años.
Tampoco las tasas de reelección son tan elevadas como en Estados Unidos, cuyo sistema electoral (distritos de mayoría simple) y frecuencia de elecciones (cada dos años) hacen que los legisladores duren tanto tiempo. Por ejemplo, en sistema parlamentarios la permanecia oscila entre el 70 y el 80 por ciento. Las tasas en Iberoamérica tampoco son altas.[5] En breve la reelección no es automática o garantizada tan solo porque sea posible.
¿Son impopulares los legisladores en otras democracias? Generalmente los órganos legislativos no son bien evaluados porque se les percibe como instancias donde los temas de la agenda pública son bloqueados por razones políticas. En cambio los legisladores en lo individual son bien evaluados porque son percibidos como cercanos a los electores a través de posicionarse en temas o visitar a los distritos con frecuencia.
En México la situación es distinta, pues los partidos controlan las carreras políticas. De hecho si uno observa los nombres de quienes pasan de una cámara a otra se verá que unas cuantas personas que tienen la capacidad de influir en las candidaturas que presentan sus partidos. Ellos son quienes se han eternizado en sus cargos a costa del ciudadano. Un cambio en las reglas les quitaría tal poder – por eso se oponen tan encarnizadamente contra la reelección.
Finalmente Peña Nieto afirmó que la reelección inmediata de los legisladores abriría el debate a la reelección presidencial. Eso, concluye, conlleva el riesgo del retorno del autoritarismo. ¿Será cierto?
Con la posibilidad de la reelección inmediata el Congreso adquiriría mayor autonomía, conviriténdose en un contrapeso más eficaz a las posibles ambiciones presidenciales. De esa forma un Poder Legislaivo fuerte sería el primer interesado en bloquear la reelección presidencial.
Por otra parte en la mayoría de los sistemas presidenciales no existe o se limita la reelección del Ejecutivo. Incluso ésta no ha mostrado ser garantía de que el presidente de hecho vaya a continuar en su puesto.
Ciertamente la aprobación de la reelección traería efectos esperados, inesperados e incluso indeseables y muchos de éstos podríamos no estarlos previendo. Sin embargo ninguno de los argumentos presentados por el gobernador del Estado de México parece resistir un análisis serio. Entonces, ¿por qué se opone? Porque perdería control político y quizás el no sobreviría o hubiera llegado a donde se encuentra en un entorno más competitivo.[6]
¿Funcionaría la propuesta de Peña Nieto en la práctica?
Si la reelección inmediata de los legisladores es una condición necesaria para los cambios, queda preguntarnos sobre cómo funcionaría la agenda de Peña Nieto si fuese aprobada: iniciativa ciudadana, consulta popular, candidaturas independientes, iniciativa preferente, sustitución presidencial, reconducción prosupuestal, ratificación de comisionados y cláusula de gobernabilidad.
Para el análisis se dividirán las propuestas en dos rubros: reformas legitimadoras y reformas eficaces.
Reformas legitimadoras
Una reforma legitimadora no incide directamente en el mejor funcionamiento de un sistema democrático, aunque ayuda a movilizar una mayor aceptación hacia el régimen. En este rubro se encuentran los mecanismos participativos (consulta popular, iniciativa ciudadana) y las candidaturas independientes. Veámosolos en ese orden.
Los mecanismos participativos se diseñaron para complementar, mas nunca sustituir a la democracia representativa. Es decir, reconocen que no sólo es importante que los ciudadanos voten periódicamente, sino que participen en los procesos de toma de decisiones. Aunque son útiles para generar condiciones de gobernabilidad, liberar tensiones al interior de la sociedad y legitimar al sistema político, su instrumentación conlleva varios riesgos.[7]
Primero: siempre hay alguien que fija la agenda de discusión y generalmente es un poder público. Aunque los partidos nunca dejan de ser referentes, existe el riesgo de que otros intereses puedan influir en los resultados.
Segundo: si los ciudadanos no tienen tiempo y condiciones para informarse, el resultado puede favorecer a la postura que movilice más a la opinión pública. Es importante por ello generar condiciones de equidad para que se divulguen las posturas de la manera más técnica e imparcial posible.
Tercero: estos mecanismos funcionan a nivel local, donde los asuntos son más sencillos e implican un impacto directo en la vida de los ciudadanos. Cuando se convocan para inveles superiores de gobierno, los temas se complican con la entrada de intereses diversos; haciendo difícil establecer criterios que satisfagan a todos los intereses o que no sean parciales a ciertos grupos. Este último escenario favorece el abuso con fines facciosos.
Cuarto: pueden usarse para legitimar intereses parciales o la agenda de un gobernante. Un mandatario puede recurrir continuamente a la consulta para impulsar su agenda y evadir la responsabilidad de tomar una decisión al endosarle al ciudadano el costo de un posible error. Por lo tanto la inadecuada reglamentación lleva a la posibilidad de que su abuso termine llevando a una mayor concentración de poder.
Para decirlo de otra forma, aunque estos mecanismos podrían parecer más democráticos, la práctica ha mostrado que no necesariamente lo son. Los países que han implementado estas figuras con mayor éxito las ven como complementos de la democracia representativa y las usan en casos excepcionales.
Por ello se han establecido medidas que desalienten su abuso como requerir un porcentaje mínimo de la población para ser convocados (alrededor de 5 por ciento) y un umbral mínimo de participación (entre 40 y 50 por ciento) para considerarlos vinculantes.
Otros países dejan claro que no pueden sujetarse a consulta materias como la limitación de los derechos humanos, política económica, fiscal o la seguridad nacional.
Dos temas igual de relevantes son la ratificación de las firmas de los ciudadanos que solicitan estos porcedimientos ante la autoridad y el diseño de las preguntas.
Con el fin de evitar soluciones parciales o perjudiciales, algunos países contemplan controles complementarios como la revisión judicial de las decisiones tomadas mediante referéndum.
Sobre todo, para que este tipo de consultas tengan el efecto deseado es necesario contar con instituciones fuertes y que rindan cuentas de sus actos. Esto implica, para empezar, que los representantes sean política y electoralmente responsables ante el ciudadano.
Por lo tanto una hipotética aprobación de la consulta implicaría que, salvo situaciones excepcionales, sea letra muerta. Tal y como ocurre en los estados que la tienen. Coloquialmente esto se llama “dorar la píldora” o “dar atole con el dedo”.
La iniciativa ciudadana tampoco es necesariamente eficaz: se requiere del apoyo de un porcentaje considerable de electores, lo cual implica un trabajo de base considerable. Este mecanismo tampoco significa que los legisladores reciban propuestas de calidad, por lo que pueden ser rechazadas en demérito del procedimiento. Y la presentación no garantiza la aprobación: aun cuando se trate de una buena propuesta deberá ser cabildeada. Aun asi los legisladores no tienen por qué aprobarla si eso contraviene sus intereses.
Las candidaturas ciudadanas han sido sobrevaloradas tanto por sus defensores como por sus detractores. Aunque ayudan a legitimar al sistema al abrir la competencia electoral a personas que no serían nominadas por un partido y obligan a los partidos a ser más competitivos en sus propuestas, no mejoran por sí mismas el desempeño de una democracia.[8]
Razones: un candidato independiente no necesariamente es un mejor funcionaro que uno “partidista” – es más, son pocos los realmente eficientes. Además esta figura funciona mejor para cargos ejecutivos locales al tener la capacidad de instrumentar una agenda clara y contar con recursos para llevarla a cabo.
Por último, y en el caso de México, mucho se cree que el hecho de ser “independiente” le da al candidato un aura de pureza y honestidad. Sin embargo, de ser electo operaría bajo un conjunto de reglas que fomentan el amateurismo, la improvisación, el cortoplacismo y la irresponsabilidad al no haber mecanismos de rendición de cuentas como la posibilidad de reelección. El candidato más honesto terminaría actuando como el político más denostado, para deleite de los partidos.
De esa forma, al no tener conocimientos básicos sobre el funcionamiento de las instituciones, los promotores de las candidaturas independientes terminarían en el mismo descrédito si se aprobase esta reforma sin mecanismos de rendición de cuentas.
En breve, la agenda de Peña Nieto en materia de democracia pariticpativa sería poco eficaz – e incluso representaría una manzana envenenada para los paladines de las candidaturas independientes.
Reformas eficientes
Las reformas eficientes son aquellas que, al reformar los procesos de toma de decisiones, pueden llevar a una mayor eficiencia en el funcionamiento de las instituciones. El gobernador mexiquense propone: iniciativa preferente, sustitución presidencial, reconducción presupuestal, ratificación de comisionados y cláusula de gobernabilidad. Revisémoslas en ese orden.
La iniciativa preferente formó parte de las propuestas que el Poder Ejecutivo presentó al Senado el 15 de diciembre de 2009: que el presidente pueda presentar un número de propuestas al inicio de cada periodo de sesiones, de las cuales el Congreso tendrá que pronunciarse en un plazo perentorio.
Este mecanismo no implica que vaya a mejorar el éxito del presidente. Es más, si presentase una iniciativa controvertida correría el riesgo de que se le rechace con mayor celeridad. Sin embargo un uso bien planeado podría presionar con mayor eficacia al Congreso en algunos temas.
Aunque los mecanismos de sustitución podrían generar certidumbre jurídica en caso de falta del presidente, hay que tomarlos como lo que son: procedimientos para situaciones de emergencia: no modificarían el funcionamiento cotidiano de las instituciones.
Se ha querido ver a la reconducción presupuestal como un mecanismo que brindaría mayor certidumbre jurídica al contemplar que, en caso de que el Congreso no apruebe el presupuesto en la fecha límite establecida en la Constitución, opere el del año anterior con modificaciones. Sin embargo este mecanismo podría desincentivar el acuerdo al dejar claro lo que sucedería: abarataría los costos del disenso.
¿De verdad la ratificación de comisionados haría que éstos fuesen profesionales reconocidos y carentes de sesgos partidistas? De ninguna forma: un órgano político como es el Congreso va a tomar decisiones políticas. La reelección podría fomentar arreglos más estables al hacer que los legisladores den seguimiento a lo que pactan.
Hoy día nadie tiene la capacidad de seguir un acuerdo más allá de su mandato. Tampoco los entrantes tienen por qué respetar cuanto pactaron sus antecesores. Por lo tanto el actual entorno genera arreglos intestables y propensos a la parálisis, como el impasse que vemos hoy al momento de elegirse los tres consejeros faltantes del Instituto Federal Electoral.
La cláusula de gobernabilidad merece una reflexión más detenida. A manera de definición, sería la regla de distribución de asientos que otorga al partido más grande sobrerrepresentación en el órgano legislativo, con el objeto de manufacturar artificialmente una mayoría y evitar así la aparición de un gobierno dividido.
Estas reglas se crean con el fin de evitar la parálisis que, se piensa, provocan los gobiernos divididos. Existen varias explicaciones para una cláusula de gobernabilidad, desde las que parten de la necesidad de estabilidad política en caso que ningún partido obtenga una mayoría, hasta la que incluye la necesidad de evitar que los grupos parlamentarios minoritarios puedan conformar una coalición contra el partido del gobierno.
En breve, se trata de un mecanismo compensatorio que otoroga el principio de mayoría a una primera minoría. Aunque este dispositivo puede ayudar en ambientes de extrema polarización partidista, no se le puede considerar como un recurso plenamente democrático. Por ejemplo, fue usado por el régimen fascista de Italia.
Además la cláusula de gobernabilidad violenta los princpios democráticos por dos razones. La primera, porque las leyes democráticas no predeterminan el monto exacto de la sobrerrepresentación del o de los partidos mayores. En segundo lugar, pueden beneficiar a un partido opositor cuando se convierte en mayoritario en elecciones intermedias. Por lo tanto se ha considerado que el problema es cuestión de habilidades operativas de los gobiernos que de fabricación de mayorías.
Sin embargo todos los sistemas electorales generan algún tipo de sobrerrepresentación. Los mayoritarios excluyen a minorías importantes al darle la victoria al partido que gana por mayoría simple en distritos. Y casi todas las fórmulas para asignar asientos por representación proporcional también compensan a partidos grandes. Por lo tanto valdría la pena por lo menos abrir este debate. Algunas medidas complementarias podrían incluir aumentar el umbral de representación (es decir, el porcentaje de votación mínimo para que un instituto político tenga derecho a asientos).
Pero aun cuando se pueda aceptar el debate sobre este mecanismo, el texto de Peña Nieto inventa una realidad nacional que no existe. Cito: “la cláusula de gobernabilidad de la Asamblea Legislativa del DF me remite al gran tema faltante: la construcción de mayorías parlamentarias. En el Senado, los grupos parlamentarios del PAN, PRI, PRD, Convergencia y PVEM votaron mayoritariamente por elevar el porcentaje de votación necesaria para obtener mayoría absoluta en la ALDF. Al hacerlo, avalaron este mecanismo democrático para construir mayorías.” Para verificar lo anterior, revisemos los antecedentes históricos.
A nivel federal la cláusula de gobernabilidad quedó plasmada en la Constitución Política el 15 de diciembre de 1986. Como sucede en otras latitudes, se pensaba entonces que la proporcionalidad en el reparto de curules no llevaría necesariamente a la profesionalización del proceso democratizador, sino a una era de inestabilidad institucional y de parálisis en la relación entre los poderes Ejecutivo y Legislativo.
De esa forma se leía en el artículo 54 se leía que si ningún partido obtenía el 51 por ciento de la votación nacional efectiva y ninguno alcanzaba, con sus constancias de mayoría, la mitad más uno de los miembros de la cámara, le serían asignados diputados de representación proporcional al partido con mayor constancias de mayoría, de tal forma que alcanzase la mayoría absoluta.
El 6 de abril de 1990 se reformó de nueva cuenta el artículo 54 constitucional. Esta vez se estableció que cuando ningún partido obtuviese el 35 por ciento de la votación nacional y ninguno alcanzase las 251 diputaciones de mayoría, a cada partido se le asignarían tantos diputados de representación para que su total de miembros correspondiese al porcentaje de votos que obtivo. En cambio, cuando un partido obtuviese el 35 por ciento o más de la votación, se le asignarían el número de diputados suficientes para alcanzar la mayoría absoluta en la Cámara de Diputados, y dos adicionales por cada punto porcentual que sobrepase el 35 por ciento y hasta antes del 60 por ciento.
El debate académico reconoce efectos perniciosos con la introducción de este mecanismo. Por ejemplo al mantener el PRI el control mayoritario del Congreso (y con esto la promulgación de toda legislación secundaria), se pudieron instrumentar políticas de gasto social con rasgos claramente clientelistas con enorme discrecionalidad y sin generar consenso con la oposición, como fue el caso del Programa Nacional de Solidaridad.
Finalmente la cláusula de gobernabilidad desapareció a nivel federal con la reforma constitucional del 3 de septiembre de 1993. En su lugar se establecieron un par de límites o techos respecto al número máximo de curules que algún partido pueda tener en la cámara baja.
De manera adicional la Suprema Corte de Justicia emitió una tesis en mayor de 2001 contra la cláusula de gobernabilidad, por una querella interpuesta en 2000 por diputados locales del estado de Morelos.[9] Sin embargo esta es una interpretación que se aplicaría en caso de que se llegase a presentar una querella al respecto: todavía no existe jurisprudencia – aunque casi todos los estados ya la han eliminado de sus constituciones.
Ahora bien, la cláusula de gobernabilidad para la Asamblea Legislativa del Distrito Federal se insertó en el artículo 122 de la Constitución Política federal en septiembre de 1993, justo cuando se eliminó para la Cámara de Diputados. ¿Por qué? Se podrían argumentar dos razones. La primera: el PRI tenía una mayoría lo suficientemente grande para negociar con la oposición un arreglo más cercano a sus posiciones del que hubiera podido lograr entre 1988 y 1991, cuando carecía de la mayoría calificada en la cámara baja federal. Segundo: la entonces Asamblea de Representantes no era un órgano legislativo propiamente dicho, por lo que no había gran interés por parte de la oposción por eliminar esta disposición.
Sin embargo la cláusula de gobernabilidad se mantuvo en la reforma de 1996, que transformó a la Asamblea de Representantes en un órgano legislativo: la Asamblea Legislativa del Distrito Federal. Por lo tanto la cláusula de gobernabilidad es un resabio de un pasado autoritario, no una reforma de vanguardia como la quiere presentar Peña Nieto en su artículo.
Conclusión
Más allá de cualquier opinión la propuesta de Peña Nieto, de la misma forma que las otras que existen, obedece a las expectativas e intereses de un grupo en lugar de generar condiciones de gobernabilidad para cualquier partido en un entorno de poder disperso.
Lamentablemente seguirá pasando lo mismo mientras no exista un esfuerzo claro para establecer diagnósticos y escenarios de aplicación. Es imposible un cambio general a menos que hablemos de un colapso de las instituciones. El reto es, entonces, encontrar dos o tres reformas torales que desencadenen otras transformaciones y presionar por éstas.
[1] El ejemplo paradigmático es el del Reino Unido: desde 1689 sus instituciones han sido estables y los cambios emprendidos han llevado a nuevas transformaciones, unas esperadas y otras no. Más sobre el tema en: http://www.fernandodworak.com y http://www.fundacionpreciado.org.mx
[2] Se ha escrito sobre ese tema en este espacio: http://www.gurupolitico.com
[3] http://www.eluniversal.com.mx/editoriales/53809.html
[4] Sobre cabildeo: http://www.politicayestadoibd.org
[5] http://americo.usal.es/oir/legislatina/reeleccion.htm
[6] Ver http://www.gurupolitico.com
[7] http://www.fundacionpreciado.org.mx
[8] http://www.gurupolitico.com
[9] Suprema Corte de Justicia de la Federación, Novena Época, Tesis P./J. 73/2001, Seminario Judicial de la Federación y su Gaceta, XIII, Mayo de 2001, p. 625, registro No. 189778.
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