Quizás la reforma política no ha avanzado por la falta de propuestas (de hecho, quizás hay demasiadas), sino por una casi total ausencia de ejercicios comparados y de prospectiva que permitan arrojar escenarios de impacto, de tal forma que se pueda ver quiénes ganan o quiénes pierden. Esta carencia de análisis fomenta el miedo al cambio entre la población, impidiendo que el debate salga de lo que se ha llamado el “círculo rojo”.
Por otra parte, la estructura corporativista y vertical que se diseñó en los años cuarenta del siglo pasado que servía para legitimar, apuntalar y eternizar a una maquinaria hegemónica es hoy aprovechada por diversos agentes para mantener su base de poder. De esa forma ellos son los menos interesados en discutir reformas que descentralicen su autoridad y empoderen a la ciudadanía.
Semejante entorno es aprovechado por quienes, haciendo un ejercicio basado más en la imaginación y el diletantismo, proponen grandes modelos de reformas o pretenden inventar otros. Por ejemplo están quienes buscan un modelo de revisión general de la Constitución, pensando que sus parámetros son los mejores. Tal pretención llevan a que a menudo descalifiquen los modelos globales de los demás; perdiéndose todas en gruesos volúmenes de buenos deseos compilados para alguno u otro foro de la academia.
Otra gran corriente de pensamiento son los paladines del discurso “ciudadano”; quienes creen que los mecanismos participativos son la panacea, sin tener el más básico conocimiento comparado sobre para qué sirven, para qué nunca servirán, en qué contextos y cuáles controles se deben establecer para que su abuso no desemboque en la demagogia.[1]
Y por último se puede señalar a la corriente que aquí se le nombrará como “Fetichismo Institucional”: la creencia de que se pueden importar modelos de otros sistemas políticos, los cuales arrojarán los resultados deseados sin hacer un ejercicio de reflexión medianamente serio sobre los mecanismos y las reglas que los hacen funcionar. En este espacio se habló sobre uno de los principales ejemplos de esta escuela que linda en los bordes de la ciencia política y el pensamiento mágico: el debate sobre el cambio de régimen al parlamentarismo.[2]
El pasado 14 de septiembre el senador Manlio Fabio Beltrones presentó una iniciativa de reforma constitucional que, a su modo de ver, instalaría un gobierno de coalición. ¿Es una propuesta para atender o sólo se trata del más reciente ejemplo de fetichismo institucional?
¿Qué es un gobierno de coalición?
La iniciativa presentada por el Sen. Beltrones[3] propone lo siguiente:
Primero: el Presidente podrá optar por el gobierno de coalición, en cuyo caso acordará las políticas públicas convenidas, turnándolas para su registro y seguimiento a las dos cámaras del Congreso.
Segundo: someterá a cada uno de los secretarios de despacho y por separado a ratificación del Senado por mayoría simple de los miembros presentes y en sus recesos por la Comisión Permanente. Si en el primer nombramiento no se alcanzara la mayoría de votos, el Presidente hará un segundo nombramiento distinto, que deberá ser votado en los mismos términos y condiciones que el primero; si el segundo no alcanzara la mayoría de los votos, el Presidente hará el nombramiento definitivo.
Tercero: el Presidente tendrá voz en las cámaras del Congreso por sí o a través del Secretario de Gobernación, para presentar iniciativas, informes o responder a preguntas, mediando solicitud para hacerlo o por invitación o requerimiento de alguna de las cámaras, en los términos de la Constitución Federal y leyes que de ésta dimanen.
Aunque suscitó muchas expectativas cuando se presentó, la iniciativa es muy similar a la que en su momento elaboró el grupo parlamentario del PRI en el Senado a principios de 2010, en el marco de la propuesta del Gobierno Federal de diciembre de 2009.
Los gobiernos de coalición surgen cuando el partido gobernante no tiene la mayoría absoluta en el órgano legislativo y que, en lugar intentar gobernar en su carácter minoritario, busca el apoyo del número de bancadas suficientes para alcanzar el cincuenta por ciento más uno de los votos. La experiencia comparada muestra que este fenómeno es frecuente tanto en sistemas presidenciales como en parlamentarios.[4]
En la medida que un gobierno emana de una mayoría parlamentaria, las coaliciones son más necesarias en un sistema parlamentario que en uno presidencialista, donde la supervivencia del Ejecutivo no depende de los equilibrios de poder al interior del órgano legislativo.
Por otra parte los partidos en sistemas parlamentarios son más disciplinados, pues no sólo la supervivencia del gobierno estaría en juego, sino que también la única vía de promoción política es a través de una carrera parlamentaria. Para decirlo de otra forma, un primer ministro es aquel que, al momento de poderse reelegir numerosas veces, ha tenido la habilidad suficiente para generarse una base de liderazgo – y los coordinadores de las bancadas que forman la coalición han llegado por ese mismo proceso. Esto es, cada uno de los actores se puede jugar su futuro si la coalición fracasa. Naturalmente estos arreglos son más estables entre menos partidos participen.
En cambio los sistemas presidenciales son más flexibles. Si el gobierno no depende de una mayoría legislativa, hay menos necesidad de hacer coaliciones. Incluso los sistemas electorales de mayoría simple pueden fomentar la suficiente indisciplina para que el gobierno de un partido minoritario pueda sobrevivir políticamente, pues los legisladores pueden desarrollar bases de apoyo independientes a las de su instituto político. También es posible que una de las cámaras ratifique (mas no retire) al gabinete, como el caso del Senado de los Estados Unidos sin que lo anterior implique una coalición.
Si un gobierno de coalición funciona bajo estos supuestos, ¿funcionaría o no en México con el actual sistema?
Un órgano político tomará decisiones políticas
El senador Beltrones ha expuesto en los medios que su propuesta de gobierno de coalición llevaría a las mejores personas al gabinete. Quizás es la afirmación menos acertada toda vez que un órgano político nunca tomará decisiones técnicas.
En sistemas parlamentarios los puestos del gabinete son asignados por razones políticas. Si un partido tiene la mayoría éstos se asignan a los operadores y gente de confianza de un primer ministro, toda vez que estos puestos son un signo de jerarquía al interior de una bancada. Al contrario, en una coalición los puestos del gabinete se dividen proporcionalmente entre los socios que la conforman.
Por cuanto a los sistemas presidenciales se refiere, un miembro del gabinete es ratificado por ser una persona confiable para la mayoría de la cámara decisora en el caso de un partido mayoritario. En el caso de uno de coalición, el acuerdo previo (con su subsecuente repartición de carteras) hace que sea aprobado.
Para resumir lo anterior, una posible aprobación del gobierno de coalición no llevaría al gabinete a las mejores personas técnicamente hablando, sino a las más idóneas de acuerdo al contexto – algo que no es necesariamente malo en sí mismo. Pero es un engaño creer que la ratificación implicaría un examen de aptitudes para quienes propusiera el Ejecutivo.
¿Qué costos y beneficios lleva coaligarse?
Olvidemos lo anterior. Lo más preocupante de los comentarios del senador Beltrones y de quienes han salido a elogiarla es la creencia de que el país va a cambiar porque exista la posibilidad de pactar un gobierno de coalición sin tener idea de qué costos o beneficios le traería este arreglo a los actores involucrados. Es más, las opiniones que se leen piensan que el funcionamiento depende de la “voluntad” de nuestra clase política ante un entorno distinto – casi como si por invocar el nombre se llegasen a materializar los resultados.
Un gobierno de coalición se pacta cuando los actores saben que la supervivencia de su proyecto político depende de ello. Es decir, esta alianza de gobierno tiene la prospectiva de ser reelecta si es exitosa y o de lo contrario, perder. Naturalmente entre más reducida sea la coalición más estable será. Por ello los partidos reconocen la importancia de ser confiables. Además, les resulta a todos lo suficientemente rentable en términos políticos. Semejante perspectiva de largo plazo le da confiabilidad a los actores: si todos saben que la colaboración terminará en un momento determinado posiblemente traicionarán a sus compañeros antes de tiempo si les conviene electoralmente.
¿Cómo funcionaría la propuesta del Sen. Beltrones?
Hay quienes piensan que, debido a que nuestros partidos son altamente disciplinados al momento de votar en los órganos legislativos, deberíamos optar por un régimen parlamentario o al menos “parlamentarizar” nuestro sistema político. Incluso algunos se atreven a afirmar que esa disciplina es reflejo de congruencia ideológica. Un análisis medianamente superficial tira esta suposición.
Como ya se dijo un sistema parlamentario supone líderes cuyas carreras inician, se desarrollan y culminan en un órgano legislativo. De esa forma adquieren el ascendente necesario para ganar (o en su caso, tejer) una mayoría que los convierta en gobernantes. Lo anterior significa que un primer ministro es, a su vez, dirigente natural e indiscutido de su partido político.
En cambio los legisladores mexicanos son agentes de persones que, gracias a la no reelección inmediata, controlan sus carreras políticas. Por lo tanto el primer efecto de la propuesta del Sen. Beltrones sería empoderar aun más a esas dirigencias extraparlamentarias antes que al Congreso como institución; con el agravante que estos individuos no rinden cuentas sobre lo que hace el órgano legislativo. El resultado sería que unos cuantos decidirían tanto como el Presidente sobre asuntos públicos, dejando que el último asuma los costos electorales.
Se podría pensar que estos dirigentes tendrían todos los incentivos para colaborar si se les incorpora en esa coalición. Sin embargo su visión, al no haber permanencia en los puestos es de corto plazo; toda vez que sus ambiciones se orientan a lo que podrían ganar en la siguiente elección. En otras palabras, no existiría el largo plazo en las proyecciones de esa alianza de gobierno. Y si nadie es responsable y las negociaciones se limitan a lo que se pueda pactar en tres años, los alcances de las posibles reformas bajo ese esquema serán similares a los que arroja el actual marco normativo.
De llegarse a aprobar esta reforma, se observaría un problema adicional: si todo se reduce al corto plazo, los puestos de gabinete estarían todavía más sujetos a la especulación y el futurismo político. Es decir, los senadores aprobarían los nombramientos que negocien los dirigentes que en ese momento tengan el poder necesario – y algunos de esos se les podría ver como “presidenciables”. Lo anterior haría que, conforme avanzase el sexenio y se acercaran las elecciones, los legisladores de otros partidos y de grupos diferentes al de aquellos que eligieron a les secretarios tengan interés en obstaculizarlos. Y esto le restaría eficacia a la administración pública.
¿Quién gana con este tipo de propuestas?
Lejos de proponer mecanismos neutrales para que los partidos puedan gobernar independientemente de su color, con proyección a largo plazo y en condiciones de responsabilidad política, la mayoría de las iniciativas en materia de reforma política reflejan las expectativas y cálculos de sus proponentes. Esto facilita no sólo la mutua descalificación, sino que imposibilita ver los debates en su justa dimensión.
El Sen. Manlio Fabio Beltrones se ha destacado en estos últimos años por promover numerosas causas como las reformas política y hacendaria. Sin embargo poco se ha logrado en estos temas aparte de algunos cambios cosméticos y de corto alcance. Y tal vez este sea el juego del sonorense y de toda la clase política: proponer agendas ambiciosas y difíciles de concretar, dado que sus carreras políticas no dependen de rendir cuentas, sino de posicionarse como prohombres para que sigamos votando a través de las expectativas que constantemente generan: una de las desventajas de que no haya voto retrospectivo en México.[5]
¿Cuál debería de ser la agenda de reforma política en estos momentos? En mi opinión, una que se concentre en no más de cinco puntos, los cuales puedan generar costos de decisión a la clase política y permitan, por su propia dinámica, elaborar mejores diagnósticos sobre cuánto hay que cambiar. De eso se hablará en otra ocasión.
[1] Se ha hablado sobre el tema en:
http://www.gurupolitico.com/2011/02/ciudadanos-al-poder-trampas-y-falacias.html
[2] http://www.gurupolitico.com/2010/07/parlamentarismo-un-debate-frivolo.html y
http://www.gurupolitico.com/2010/07/equidad-social-y-parlamentarismo-la.html
[3] Se le puede consultar en:
http://www.senado.gob.mx/index.php?ver=sp&mn=2&sm=2&id=10764&lg=61
[4] http://as.nyu.edu/docs/IO/2800/bjps_2004.pdf
[5] http://www.gurupolitico.com/2011/09/que-tan-competitivos-son-nuestros.html
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