En política, como en toda actividad humana, se debe tener mucho cuidado sobre lo que se desea toda vez que si no se tiene el conocimiento adecuado el resultado puede ser contraproducente o, en el mejor de los casos, una simple estafa. El mejor ejemplo de lo anterior fue la reforma que aprobaron los senadores el pasado jueves 1º de diciembre a los artículos 61, 111 y 112 constitucionales en materia de “Fuero Constitucional”.[1]
Como anunciaron los senadores, la reforma derogó el “Fuero Constitucional” del artículo 61 constitucional y revisó tanto la inviolabilidad de los legisladores como los procedimientos para remover la garantía de inmunidad procesal sobre diputados, senadores y servidores públicos de los tres niveles de gobierno. Este cambio fue anunciado como un gran logro.
Es indignante ser testigos del estado de excepción que parece aplicar, salvo casos aislados, a la clase política. Sin embargo, atribuirlo a un privilegio que no existe como el llamado “Fuero Constitucional” llevó como consecuencia a un cambio simbólico sin efectos reales al simplemente eliminarlo del texto constitucional. Todavía más, el desconocimiento popular de los fundamentos legales del problema hizo que los senadores aprobasen una reforma que fortaleció más su posición. A continuación se analizará la reforma y sus resultados.
¿Fuero o prerrogativas?
Como se acaba de mencionar, nunca existió el “Fuero Constitucional”. El término se incluyó en la Constitución en 1977 y ni la iniciativa, ni los dictámenes ni las discusiones explicaron su significado. Incluso las interpretaciones que ha hecho la Suprema Corte de Justicia en la materia han sido erráticas. Por lo tanto nadie sabe bien a bien qué es y lo que cubre.
Al contrario, existen un par de garantías que en casi todas las democracias gozan sólo los legisladores, llamadas “prerrogativas parlamentarias” y fueron creadas para que el órgano legislativo pueda ejercer sus atribuciones con autonomía frente a los demás actores políticos y sociales: la inviolabilidad o libertad de palabra y la inmunidad procesal. En su concepción original estos derechos no deberían proteger al individuo sino a la institución.[2]
Las prerrogativas son la piedra angular para el funcionamiento de una asamblea, pues a partir de éstas surgieron las demás atribuciones. Es decir, si los legisladores gozan de libertad de palabra en su seno, entonces la institución tiene derecho a definir de manera autónoma su organización interna y la conducción de las sesiones.
Sin embargo estas prerrogativas no implican que un legislador sea libre para hacer lo que desee: un derecho sin controles deriva en abusos e impunidad. De esa forma la mayoría de las democracias han generado criterios y procedimientos para acotar el alcance y ejercicio tanto de la inviolabilidad como de la inmunidad. El criterio generalizado es que la titularidad las prerrogativas corresponde al órgano legislativo, pues no se defiende a los miembros como personas sino a las funciones que desempeña la institución de manera colegiada. Así, al definirse los alcances de las prerrogativas en el marco legal, se reconoce puede la asamblea en pleno – o en ocasiones el órgano judicial – otorgarlas o levantarlas.
Por cuanto al procedimiento interno, se ha reconocido en la mayoría de las democracias que el presidente de la mesa directiva tiene la facultad de imponer medidas disciplinarias que garanticen el orden durante las sesiones; pues lo que se debe proteger no es la libertad de palabra en sí, sino la opinión que se expresa durante las funciones parlamentarias. En estos casos las sanciones pueden ir desde amonestaciones hasta la suspensión temporal e incluso la expulsión del legislador. Este régimen disciplinario se encuentra por lo general definido a nivel reglamentario, aunque sus bases se podrían encontrar en los textos constitucionales.[3]
Por lo tanto la eliminación del término “Fuero Constitucional” es meramente simbólico, pero sin efectos reales. Para evaluar la calidad de la reforma hay que analizar los cambios hechos a las prerrogativas de inviolabilidad e inmunidad procesal.
Reforma en materia de inviolabilidad
Si bien cada país ha modificado los alcances de la inviolabilidad, una definición básica sería la protección de que gozan los legisladores contra cualquier acción legal que se realice a partir de sus opiniones o votaciones expresadas dentro de los procedimientos parlamentarios. En esencia se trata de una adición a la libertad de expresión cuya finalidad no es eludir las exigencias de la justicia, sino servir a razones político-constitucionales de libertad y representación de la sociedad. A partir de este entendido los diversos países han acotado o ampliado a esta prerrogativa y sus alcances.
Por ejemplo, la mayoría de las democracias acotan el alcance de esta prerrogativa a los llamados “actos parlamentarios”, entendidos como todo cuanto ocurre en el Pleno o las comisiones. También se ha considerado que la protección no aplica cuando el legislador incurre en actos como la difamación, injurias, calumnias, amenazas, delitos contra el honor, coacciones, distintos supuestos de apología delictiva o divulgación de secretos de Estado.
De igual manera se ha discutido en otros países la conveniencia de proteger o no las declaraciones y entrevistas hechas fuera de las sesiones, los mítines y actividades de grupos políticos, la participación en debates transmitidos por los medios electrónicos, las relaciones con los electores, las misiones organizadas por las autoridades parlamentarias o cualquier otra intervención en la vida pública con fin de ayudar a conformar a la opinión. El criterio más generalizado es no otorgar inviolabilidad a estas actividades, al ser expresión de la vertiente sociológica o “política” del concepto de representación de estos individuos, no del órgano legislativo.
En 2009 la Suprema Corte de Justicia había determinado, tras el amparo que promovió Manuel Bartlett contra el entonces diputado Germán Martínez, que la inviolabilidad no protegía al legislador en caso de difamación o calumnias.
Visto de esta perspectiva la reforma que aprobaron los senadores al artículo 61 constitucional es un retroceso; dado que establece que la inviolabilidad protege al legislador durante el tiempo que desempeña su cargo sin acotación alguna. Para decirlo de otra forma, la redacción anterior contemplaba las opiniones manifestadas en el desempeño del cargo, lo cual podría haberse acotado en la normatividad interna del Congreso a cuanto ocurriese en el Pleno o las comisiones. Con el cambio se pierde toda posibilidad por limitar esta libertad – queda en entredicho, por ejemplo, la resolución de la Suprema Corte de 2009.
Reforma en materia de inmunidad procesal
Una definición mínima de inmunidad es la protección que gozan los legisladores contra procedimientos civiles o penales realizados fuera del ejercicio de sus funciones parlamentarias. En casi todo el mundo ha sufrido numerosas acotaciones pues, como en México, se la ha usado como carta de impunidad. Incluso en varios países ha desaparecido o reducido a su mínima expresión, como sucede en la tradición anglosajona. Hay consenso en que la finalidad de la inmunidad es preservar la composición de las cámaras en lugar de proteger a alguno de sus integrantes.[4]
La mayoría de los países la consagran en sus textos constitucionales o, en su defecto, sientan ahí sus bases. De lo contrario se considera que tiene rango constitucional. Salvo algunas excepciones las cámaras deciden sobre la protección de sus respectivos integrantes.
En casi todo el mundo no se distingue entre tipos de conductas delictivas cubiertas por esta prerrogativa, dejándose al Pleno de la asamblea (o en algunos casos controversiales, a las autoridades judiciales) la decisión de otorgar o no la inmunidad al legislador que la solicita. La tendencia va hacia protegerlos en materia penal, pero no en la civil.
Por principio la inmunidad protege al legislador desde el momento de su elección, salvo cuanto ésta es declarada inválida. Hay casos donde la protección inicia el día en que el legislador presta juramento. La mayoría de los países facultan a la asamblea para levantar o no la inmunidad de sus miembros a través de la decisión del Pleno.
El procedimiento generalmente adoptado consiste en la entrega del suplicatorio o, en su defecto, el legislador solicita ser protegido por la inmunidad. Si el presidente de la mesa directiva decide su procedencia, la envía a la comisión competente. De lo contrario este funcionario la turna en automático. La comisión tiene un plazo determinado para presentar un dictamen ante el pleno, el cual es aprobado o rechazado casi siempre por mayoría simple de los miembros presentes. Las decisiones son inapelables en casi todos los países. El examen que el órgano legislativo hace del suplicatorio se limita a definir si existen o no razones políticas para aprobarlo o rechazarlo; quedando al margen del análisis la “culpabilidad” del representante. En muchos países no se protege al legislador que es sorprendido en delito flagrante.
Hay algunos países, como Chile y Colombia, donde la asamblea no tiene facultad para levantar la inmunidad, correspondiéndole tal función a un tribunal del poder judicial o a la propia corte suprema. La evidencia señala que esta medida se debió a los abusos en que llegaron a incurrir los legisladores al decidir sobre sus compañeros.[5]
Se suele entender que cuando el órgano legislativo levanta la inmunidad a un legislador, éste debe enfrentar los procedimientos penales como cualquier ciudadano. Por ende casi todos los países consideran que el sujeto también es separado del cargo.
¿Qué pasa en México?
Aunque la experiencia comparada muestra que la inmunidad de los legisladores es acotada para evitar que se convierta en carta de impunidad, en México se observa algo completamente distinto: se carece de precisiones, la prerrogativa protege a materialmente todos los servidores públicos, los procedimientos son complejos y un solo órgano legislativo decide sobre todos los funcionarios en lugar de limitarse a proteger a los suyos.
El artículo 111 constitucional establece que son sujetos del procedimiento de declaración de procedencia a cargo de la Cámara de Diputados: los diputados federales y senadores, los ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, los magistrados de la Sala Superior del Tribunal Electoral, los consejeros de la Judicatura Federal, los secretarios de despacho, los diputados a la Asamblea del Distrito Federal, el Jefe de Gobierno del Distrito Federal, el Procurador General de la República y el Procurador General de Justicia del Distrito Federal, así como el consejero Presidente y los consejeros electorales del Instituto Federal Electoral.
Este arreglo fue producto de malas interpretaciones que desde el siglo XIX se dieron a esta prerrogativa. Además el actual arreglo convenía a una persona que, a través del control de una mayoría en el Congreso, podía retirar la inmunidad a cualquier persona: el Presidente de la República. Es decir, este mecanismo fue una herramienta más de control político.
La Cámara de Diputados también procede penalmente por delitos federales contra los gobernadores de los Estados, diputados locales, magistrados de los tribunales superiores de justicia de los estados y, en su caso, los miembros de los consejos de las judicaturas locales. Bajo este supuesto, la declaración de procedencia será para el efecto de que se comunique a las legislaturas locales para que en ejercicio de sus atribuciones procedan como corresponda.
El citado artículo 111 también establece que procede la declaración de procedencia por la comisión de delitos durante el tiempo del encargo del servidor público acusado. No se protegen las demandas del orden civil.
La protección cubre toda etapa del proceso penal. De acuerdo con el artículo 25 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, se requiere de la presentación de la denuncia o querella por particulares o el requerimiento del Ministerio Público para iniciar un proceso de declaración de procedencia. Por vacíos legales se entiende que el servidor público cuenta con esta prerrogativa aun en caso de flagrancia.
Tampoco el artículo 111 constitucional define si la inmunidad sólo protege a los legisladores durante los periodos de sesiones. Por ello se entiende que gozan de este privilegio durante su mandato. Según el artículo 112, no se requerirá de la procedencia de la Cámara de Diputados cuando alguno de los servidores públicos cometa un delito durante el tiempo en que se encuentre separado de su cargo.
De acuerdo a una tesis de la Suprema Corte de Justicia emitida durante los años sesenta del siglo pasado, la inmunidad protege al legislador aun cuando hubiese solicitado licencia para separarse del cargo en caso de que se le hubiera acusado durante el ejercicio de sus funciones. Sin embargo, la propia Corte determinó en otra ocasión que si los representantes se encuentran disfrutando de licencia y durante ese periodo llevan a cabo una conducta que prima facie puede ser considerada por el ministerio público como delictiva, su persecución no podrá verse impedida por la inmunidad procesal.
El procedimiento de trámite está contemplado en la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos (LFRSP) y la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos (LOCGEUM). Sus pasos son:
1. La denuncia o querella es presentada a la Cámara de diputados (LFRSP, art. 25).
2. La denuncia o querella es turnada a la Sección Instructora, quien practicará todas las diligencias conducentes a establecer la existencia del delito y la probable responsabilidad del imputado, así como la subsistencia del Fuero Constitucional cuya remoción se solicita (LFRSP, art. 25). La Sección Instructora está formada por cuatro integrantes de la Comisión Jurisdiccional, la cual se integra al inicio de la legislatura con un número mínimo de 12 diputados y un máximo de 16 (LFRSP, art. 11; LOCGEUM, art. 40.5). Esto significa que se pueden nombrar distintas secciones instructoras para cada procedimiento, cambiando también los equilibrios partidistas, independientemente de los existentes en la Comisión Jurisdiccional.
3. La Sección Instructora cuenta con 60 días hábiles prorrogables para presentar su dictamen. Si a su juicio la imputación fuese notoriamente improcedente, lo hará saber inmediatamente a la Cámara para que ésta resuelva si se continúa o desecha, sin prejuicio de reanudar el procedimiento si posteriormente aparecen motivos que lo justifiquen (LFRSP, art. 25).
4. Dada cuenta del dictamen correspondiente, el Presidente de la Cámara anunciará que ésta deberá erigirse en Jurado de Procedencia al día siguiente, haciéndolo saber al inculpado y a su defensor, así como al denunciante, al querellante o al Ministerio Público, según el caso (LFRSP, art. 26).
5. El día designado se da a conocer el dictamen y, tras un proceso que contempla su lectura, intervenciones del denunciante y el acusado así como sus réplicas, se procede a la votación (LFRSP, arts. 20 y 27). Se decide por mayoría simple de los miembros presentes (art. 111 constitucional).
Por lo tanto, un procedimiento de declaración de procedencia es complejo y destinado para que nunca prospere – salvo que hubiera un acuerdo previo al respecto. De hecho, sólo han prosperado cuatro en los últimos 30 años: Jorge Díaz Serrano en 1983, René Bejarano y Andrés Manuel López Obrador en 2005.
No se está diciendo que cualquiera de los indiciados haya sido necesariamente culpable o inocente. Simplemente se afirma que un proceso como el vigente se guía por la lógica de los acuerdos y los pactos.
¿Qué propone la reforma del Senado?
En lugar de simplificar el proceso, los senadores crearon uno más complejo. Veamos en qué consiste:
1. Si existiera responsabilidad por parte de los servidores públicos, y una vez que se ejerza la acción penal por el titular del Ministerio Público correspondiente, el juez de la causa determina si ha lugar a la expedición del auto de vinculación a proceso penal. En tanto se lleva a cabo el proceso, el servidor podrá seguir en su cargo y las medidas cautelares no podrán consistir en privación, restricción o limitación de la libertad. El auto de vinculación a proceso penal podrá ser recurrido directamente ante el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, la cual dictará la resolución correspondiente con carácter de inatacable.
2. Cuando el juez de la causa dicte sentencia condenatoria de primera instancia, el mismo juez solicitará luego a la Cámara de Diputados el retiro de la inmunidad para efecto de que el sentenciado cese en sus funciones y quede a disposición de la autoridad correspondiente. Se resolverá con el voto de la mayoría absoluta de sus miembros presentes dentro de los días hábiles a partir de la presentación del mismo y con la audiencia del servidor público. Si la resolución de la Cámara fuese negativa se mantendrá la inmunidad del sentenciado mientras siga en funciones.
Por lo tanto se diseña un sistema donde, aunque el poder judicial interviene, no tiene la última palabra (como en Chile y Colombia). Es decir, sólo se generó un proceso sui géneris y más complejo que el existente donde la Cámara de Diputados sigue teniendo la última palabra; el cual podría generar conflictos entre los poderes. Mientras tanto, en el resto del mundo los trámites se hacen cada vez más simples.
También cabe señalar que en el mismo artículo se establece un procedimiento de declaración de procedencia para el Presidente de la República, donde la Cámara de Diputados actúa como cámara de origen para resolver sobre el pedido judicial y el Senado será cámara revisora. No se entiende, bajo este esquema, por qué no se derogaron los artículos 109 y 110, referentes al juicio político.
¿Qué hacer?
Como ya se dijo, en todas las democracias los legisladores han abusado de sus prerrogativas, lo cual ha llevado a su acotamiento. Es decir, estos privilegios no se limitan por “voluntad”, sino porque a quienes se benefician de ellos les cuesta mantener un arreglo impopular.
En el caso de México nuestros legisladores no van a diseñar un sistema de prerrogativas moderno si no se ven obligados a ello. Más bien, y como acabamos de ver, harán algunos cambios superficiales o eliminarán un vocablo incómodo mientras reforman los procedimientos a su antojo. Y no les va a costar el seguir como están si no son responsables electoralmente ante sus electores a través de la posibilidad de competir repetidas veces por el mismo puesto.
[1] Se puede consultar el dictamen en:
http://www.senado.gob.mx/index.php?ver=sp&mn=2&sm=2&id=12357&lg=61.
[2] Para un análisis más amplio, ver:
http://www.fundacionpreciado.org.mx/biencomun/bc164/F_dworak.pdf.
[3] Se ha hablado sobre el régimen disciplinario en este espacio en:
http://www.gurupolitico.com/2011/02/sobre-fuero-calumnias-e-indisciplina.html.
[4] Se ha hablado sobre la inmunidad en este espacio en:
http://www.gurupolitico.com/2010/09/el-michoacanito-y-su-fuerote-fernando.html.
[5] Fernando Dworak, Las prerrogativas parlamentarias, mimeo.
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